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中国社会组织的发展方向与未来趋势
作者: 发布于:2015-11-5 16:00:04 点击量:

马庆钰 贾西津:中国社会组织的发展方向与未来趋势

  [摘 要]本文从环境、时机、需求、条件四方面分析了中国社会组织面临的发展机遇,提出了中国社会组织发展的宏观目标、指导思想和基本原则,勾勒了中国社会组织发展的基本方向。

    中国社会组织在改革开放以后的30多年中经过了“恢复发展”、“曲折发展”、“平稳发展”三个阶段,在中国政府在不同阶段表现的渐进性社会发展理念及其政策的作用下,社会组织逐渐凸显出自己的社会价值并在经济与社会发展中一步步增加着影响。但囿于外部环境局限性和自身建设方面的缺陷,其作用贡献仍然极其有限。执政党第十八大、十八届三次会议的召开和十二届全国人大一次会议的召开,开启了中国继往开来全面深化改革的新时代,为社会组织“增速发展”阶段的到来,创造了绝好的机遇条件,预示着社会组织必须冲破各种困难障碍,承担起新阶段赋予的更多责任和更大使命。

       一、中国社会组织的发展机遇

 1.经济与社会转型改善了发展环境。政府模式的历史回顾证明,政府管理方式必须要和社会发展进程相适应。如果忽略经济与社会环境变化,在管理模式上以不变应万变,最终会加剧公共权力和社会权力之间矛盾,妨碍社会进步。参照“罗斯托模型”,① 一个国家在经由“准备起飞阶段”和“起飞阶段”,进入“成熟阶段”以后,社会公众的权益诉求会产生很大变化。这个阶段对应的收入水平,参考世行最新标准,应该在人均GDP4000美元以上。②在跨入成熟阶段门槛之前,社会处于物质匮乏阶段,此间人们更多关注的是温饱的满足,物质产品的供不应求成为这个阶段的主要矛盾。当经济增长使社会告别物质匮乏阶段后,社会的自主意识开始觉醒,人们的公共参与热情与参与机制条件的短缺就成为新阶段的主要矛盾。执政管理者需要根据社会阶段和大众权利意识的变化,适时调整政府模式,以保持公共权力和社会权利的良性互动状态。

     1960 年,美国经济学家华尔特·惠特曼·罗斯托(Walt Whitman Rostow) 在《经济成长的阶段》中提出了“经济成长阶段论”,将一个国家的经济发展过程分为5个阶段。1971年他在《政治和成长阶段》中增加了第6阶段。经济发展的6个阶段依次是传统社会阶段、准备起飞阶段、起飞阶段、走向成熟阶段、大众消费阶段和超越大众消费阶段。

   ② 按世界银行公布的数据,2012年的最新收入分组标准为:人均国民收入低于1035美元为低收入国家,在10354085美元之间为中等偏下收入国家,在408512616美元之间为中等偏上收入国家,高于12616美元为高收入国家。

      当下中国已经进入社会进步转型的新阶段。30多年的改革与发展使国家经济增长成效显著,到2014年底,按照同期美元汇率计算,我国人均GDP7500美元。按世界银行最近标准,可以说中国已经踏入中上等收入国家门槛。就城乡居民的储蓄存款余额来看,过去10年持续暴涨,分别于20088月、201012月、20131月、2014年末突破20万亿元、30万亿元、40万亿元、和50万亿人民币规模。近年来非公募基金会的数量和规模以年均100%以上的速度发展,与中国经济的持续增长和社会财富规模扩大直接相关。伴随经济积累与社会转型,社会主要矛盾也在发生悄悄变化,即由物质匮乏阶段人们对于以物质为主的产品需求与物质生产供给不足之间的矛盾,逐渐转变为人们对于公共事务的参与需求与参与机制和通道堵塞不畅之间的矛盾。[1]这个变化的重要结果,就是带来执政者调整管理理念和实现政府模式转型,在“改进社会管理”和“改进社会服务”的同时,增加“改进社会参与”的制度与政策创新权重。作为社会参与的一个重要角色,社会组织无论是量的增加还是质的提升,都将备受期待。

      2.国家治理现代化的目标创造了发展时机。面对改革带来的深刻变化,政府也相机调整姿态,谋划善治新格局。执政党从“十八大”以后特别强调,“改革开放是决定当代中国命运的关键一招,也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招,实践发展永无止境,解放思想永无止境,改革开放也永无止境,停顿和倒退没有出路,改革开放只有进行时、没有完成时。”[2]回应社会呼声和社会期盼,新一届中央在制度和理念上进行一系列重大调整和创新,继十八大提出“加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”,十八届二次全会确定改革社会组织管理制度,接着在十八届三次全会通过全面深化改革的《决定》,其中至少有13处涉及与“社会组织”作用与发展相关的内容,尤其是《决定》历史性地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标,对社会组织发展意义深远。将“治理”嵌入国家和社会事务的全局,是执政理念的重大进步。“管理”变“治理”,虽然仅是一字之差,却体现出打造中国改革升级版的全新战略追求。3.政府简政放权和职能转变带来了发展需求。从1988年开始,政府就持续不断努力来适应市场经济要求、实现政府职能转变的目标。继上届政府十年任内取消和调整2497项行政审批事项的努力之后,2013年新一届政府上任伊始,继续将行政审批改革作为转变职能的突破口,预计到2015年底,国务院取消和下放的行政审批将超过700项,占2013年初底数1526项的46%。

    政府简政放权必然有一个承接职责问题,没有上游和下游之间的良好衔接,政府职能转变和转移将无法落地,公共权力和社会权力之间的关系再造将无法实现。承接这些职能,不仅需要市场上的企业和基层政府,而且更不能缺少社会组织参与。十二届全国人大一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》,十八届三次会议做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,都明确提出要激发社会组织活力,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用;适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。国务院还先后于20139月、201411月发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》。在政府明确的政策导向下,政府与社会组织围绕公共服务的供给,将形成一种新型的合作机制,公共财政将逐步成为社会组织发展的重要资金来源,这个大趋势将催生越来越多的社会组织去担当社会公共产品的生产者和供给者。

       4.社会组织制度与政策创新创造了发展条件。

      根据中央的改革部署,有关社会组织发展改革的顶层设计于2013年全面展开。有20多个部委参与制定和设计的这些规制文件主要包括:政府向社会力量购买服务的指导意见(已经发布);社会组织管理制度改革指导意见;修订《社会团体登记管理条例》;国家社会组织发展规划;社会组织人才队伍建设意见;社会组织转移职能目录指引;社会组织税收减免制度;登记管理机关的职能调整和四类社会组织直接登记办法;关于党政领导在社会组织中任职兼职规范和党建工作制度等。尤其是在20157月,中央和国务院两办印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,提出在机构、人事、职能、财务、党建外事五方面实现权力机关与社会组织的“脱钩”,并拟定了具体试点路线图和时间表,预示着政社分开将出现实质性进展。

     在中央政策改进大环境下,地方创新也快速推进。截止到20149月,共有27个省、直辖市和自治区开展或试行社会组织直接登记,有18个省级政府出台了推进社会组织登记制度改革政策文件。在20133月之后的不到2年时间里,全国直接登记的社会组织约3万个,占同期登记的社会组织近40%。与此同时,全国多个省份下延了非公募基金会和异地商会的登记管理权限。这些制度与政策创新举措,都为发展社会组织和激发社会活力创造了条件。

          二、中国社会组织的时代使命

           社会组织作为与政府公共组织和市场企业组织鼎足而立的第三部门,具有通过“以志愿求公益”来弥补政府缺陷和市场不足的一般功能,这已经为国内外非营利组织发展史证明。除此而外,走入全面深化改革新阶段的中国社会组织,还要承担特殊的时代使命,他们将是国家治理现代化的重要角色;是国家经济进一步发展的新增长点;是社会管理和公共服务的合作者;是通往社会和谐秩序的重要通道;是社会慈善道德文化的引领者。

      1.在国家治理现代化中发挥重要作用。“治理”是十八届三次会议提出的具有里程碑意义的核心理念。社会组织的非政府性、非营利性、自治性、志愿性的特性,决定了它们在治理中具有政府所不可替代的独特角色,它们是以自愿组织、自主事务、自我管理、自我负责、自我发展的方式来提供公益服务和组织互益活动的重要治理主体。社会组织在国家治理中的协商和参与地位特别值得引起重视,中央《决定》提出,“国家与社会治理需要为社会全程参与重大决策创造条件,并构建程序合理、环节完整、内容全面的协商民主体制,拓展包括社会组织、基层组织在内的各类主体参与民主协商的渠道。”国家重大决策是社会治理的高端形态,协商民主是政治参与的关键环节,尤需要组织方式、公民意识、参与能力的支持,组织方式保证治理的有序,公民意识保证治理的方向,参与能力保证治理的质量。就此而言,社会组织是三者兼得的不二选择。

        同时,社会组织的社会服务实践有利于形成独立负责、互助合作、民主协商、律己守则的公共精神。国家治理需要既有对国家社会的责任、又有个体权利合法追求、还有参与社会事务热情与能力的合格公民,而这些方面的历练,社会组织可说是一个有效组织机制。

       2.成为经济社会进一步发展的助推器。社会组织的特点是,它汇聚各类优秀人才,联系各种社会群体,在科技教育、文化体育、卫生保健、扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、行业管理、社区建设、农村经济等诸多领域具有很强的能量储备。从宏观总量看,社会组织整体对经济增长和经济稳定具有不容忽视的影响。已有研究证明:[3]首先是它直接创造GDP。社会组织已经成为一个日益强大的经济部门,主要集中在第三产业,它所提供的社会最终产品的价值构成了社会总产品价值的一部分。其次是促进投资和消费。社会组织公益活动带动的社会捐赠、价格补助、服务支出、服务消费和社会就业等,在个人、企业、政府等各类主体间产生相应的经济联动和乘数效应。Anheier Helmut K. & Rudney Gabriel对美国和前西德NGO 的研究揭示美国NGO每向最终消费者提供美元的服务将带来商业领域额外83 美分的间接支出即乘数效应为1.83,而前西德NGO 支出的乘数效应是1.43。[4]其三是社会组织可以创造社会资本。从理论上讲,社会资本对经济增长的作用机制表现在:信任、社会规范和个人之间的社会联系,这有利于克服非对称信息对经济活动的约束,减少道德风险和搭便车行为,提高经济活动的效率。其四是促进就业。社会组织的经济活动涉及到几十个领域,大多属于服务行业,从而给劳动者提供广泛的就业空间。[5]社会组织的发展壮大正在孕育出一个成熟的社会部门,对于丰富产业形态和转变经济发展方式,加快中国新型城镇化进程,都有一定作用。

     3.是各级政府职能转变转移的承接者。社会组织是社会服务的基本提供者之一,是政府购买服务的承接者之一。社会组织发育和政府职能改革如同一个硬币的两面,只有联动改革,才能双向受益。多年来“全能政府”的实践导致了管理危机、服务危机、财政危机和公信力危机,政府实践证明,政府和社会按照“剩余原则”[6]各担责任、分工合作、共同治理是处理好国家公共事务的最佳选择。既然政府不能解决所有的问题,就必须依靠社会的其他主体,贡献各自的力量,使政府摆脱“越位”“错位”的尴尬。显然,各类社会组织将是政府移交职能的一个合适承接者。与政府相比,社会组织与社会大众距离更近,服务方式更为灵活,创新自由度更高,投入产出比更好。社会组织加入社会管理和服务,可以减轻政府的压力,缓解政府的矛盾,实现政府与社会的良性互动,改善政府的形象,有利于破解政府职能转变的难题。

      4.是通往现代社会秩序的新组织机制。社会组织是和谐的基石,还是对秩序的威胁,其不同的看法主要源于不同的社会“秩序”观。现代社会秩序是开放动态的秩序,是在多元差异中的平衡,而不是整齐划一的秩序。企业的自主行为是对计划经济的巨大挑战,却是市场体制赖以生存的健康要素;类似地,社会的自组织治理是对管制社会的挑战,却是法治自治的现代社会组织体系之秩序基石。有研究结论认为,“从世界各国的情况来看,在国家专制力较强、社会组织力量较弱时,人民为了维护自身权益而采取的集体行动,通常会采取破坏性比较大的形式;而在社会组织力量较强时,人民对权益的集体化诉求往往纳入组织化的轨道,体现为有组织、有限度的社会运动,采取的是破坏性较小的形式。因此,一个国家将社会集体行动纳入体制化轨道的能力很强,国家内发生极端事件的可能性就会大大降低”。[7]社会组织对于现代社会秩序的意义在于:通过组织化促进理性表达,通过自发机制及时反应诉求,通过多方对话搭建协商平台,通过参与机制达成矛盾调解,通过自治机制进行危机预警,建立与社会组织规律相容的法治自治现代社会秩序。

      5.是促进国家社会软实力的使者。一个国家社会的软实力是包含了良心和正义核心价值的道德力量。它既是国家内部社会健康秩序的基础,又是国家外部影响力的要素。社会组织在这方面功用不小。它们所从事的公益事业传播的博爱和奉献精神,对圣化人们的良心,普化社会正义,具有积极作用。首先慈善可以发扬和积累道德。社会组织所从事的部分工作就是慈善活动,他们提供了平台和机制,带动社会成员进入一个道德实践当中,无论出于奉献还是出于扬名或避税目的,也无论奉献的多少大小,只要一个人参与了进来,他就开始了道德积累。其次,组织生活可以培养合作。人们通过社会组织,得到相互支持,相互理解,分担困难和痛苦,分享成功和喜悦,实现单个人不能做到的事情和得到的感觉。在自愿结合的组织中,人们获得相互之间的关爱、尊重和承认,创造条件使人们摆脱孤独和恐惧,战胜生活重压,超越隔阂、冷漠、麻木,使生活变得富有意义和生机。再次,志愿与公益活动能激发责任与自律。社会组织以独特的社会网络方式,将社会成员纳入组织有序的生活中来,促进成员行为的自律,使他们适应社会规则,维护社会秩序,提升社会诚信和社会责任水平。这都有益于民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的国家社会软实力建设。

          三、中国社会组织发展的基本方向

          进入增速发展阶段的中国社会组织,需要在参照国际社会具有可比性的社会组织发展水平和考虑自己的基础条件和现实可能性前提下,确立自己的大致发展方向目标、指导思想、和价值原则,以保障发展的健康和顺利。

         1.社会组织在新五年的发展目标。第一,社会组织能力得到显著提升。到2020年,社会组织将进一步发展,在社会建设和社会治理中成为国家重要主体,在社会管理和公共服务中成为政府重要伙伴,在经济、政治、文化、社会、生态文明建设中发挥生力军作用。具体目标是:以国际社会的发展程度为参照,结合我国的现实可能性,争取平均每万人拥有社会组织8个以上;全职雇员人数占经济活动人口比重争取接近3%即超过2200万人;社会工作专业人才数量不少于145万人;参照发展中国家平均水平,届时社会组织总支出占GDP比重争取不低于2.16%即达到1.9万亿,社会组织服务等所有活动的总增加值占GDP比重不低于1.2%即达到1万亿,社会慈善捐赠占GDP比重不低于0.31%即达到2800亿;社会组织结构趋于合理,资源支持性组织和公益类组织将成为社会组织的绝对主体。第二,社会组织制度环境更加优化。到2020年,社会组织的管理服务制度基本健全,社会组织的支持政策更加到位,社会组织法律法规体系趋于完善。具体目标是:建立起具有更大激励发展作用的社会组织登记备案制度;形成更加完备的社会组织统计体系;对社会组织的税收优惠政策更加合理有效;政府向社会组织购买公共服务规范定型;社会组织评估体系更加健全可靠;社会组织信用信息体系趋于完备;以法律法规为保障的社会组织公平环境得到实质性改善。统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制臻于建成。第三,现代社会组织体制基本形成。到2020年,社会组织管理制度改革全面到位,直接登记与双重管理相结合的混合管理制度业已成熟,社会组织独立自主的运行机制普遍实行,“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制基本成型。具体目标是:行政机关与行业协会商会完成脱钩;现职领导干部普遍退出社会组织兼职;公共权力机关发起成立的社团去行政化基本完成;官办社会组织分类改革取得实质性进展;政府性社会组织发展基金大多数走向社会化;以法律为保障的社会组织独立地位得到保障;党组织与社会组织关系走向规范合理化;以章程为核心的社会组织内部治理机制得以普遍完善。

         2.社会组织发展的指导思想。第一,社会组织发展要与国家治理体系和治理能力现代化总目标相契合,与进一步全面深化改革的战略全局相呼应,与社会建设和社会治理目标相对接;第二,社会组织发展要以激发社会组织活力、促进社会参与、提升公共治理能力为落脚点;第三,社会组织发展要以科学发展观为指导,在遵循社会组织发展的客观规律前提下,政府立足于为社会组织创造良好环境,避免亲力亲为和揠苗助长;第四,社会组织发展要坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,一切从实际出发,总结国内成功做法,借鉴国外有益经验,勇于推进理论和实践创新;第五,社会组织发展要坚持正确处理改革、发展、稳定关系,大胆改革、稳步前行,顶层设计和实践探索相结合,整体推进和重点突破相促进,提高制度改革和政策创新的科学性和有效性;第六,社会组织发展要树立信心,更新认知,开放参与,协同推进,发挥中央和地方、政府与社会多方面积极性,形成各方共同推进合力,坚决破除阻碍发展的体制机制障碍,努力开拓社会组织健康、有序、持续发展的新局面。

        3.社会组织发展的基本原则。第一,坚持深化改革,政社分开。政社分开是激发社会组织活力的前提,需要不畏艰难、深化改革才能实现。政社分开既要求职责分开,又有机构清理,还有身份剥离,这些改革一个比一个棘手。首先是职责分开,一方面,把政府该管的事情管好,把政府该提供的公共服务做得有效,另一方面,将政府管不了、管不好、管不到、不该管的事情坚决地剥离出来,做到政府不惜权,不挑选,不截留,使社会组织和市场企业有机会承担应有职能;其次是机构清理,对行业协会和商会类组织进行“政会脱钩”改革,彻底消除公共权力对它的影响;再次是身份剥离,将各种类型官办社会组织纳入改革规划,在梳理区分不同情况、通盘考量可操作性基础上,分类推进所有官办社会组织去行政化,逐步淡化直至消除官办社会组织现象及其不利影响。通过全面深度改革清理,普遍实现各类社会组织的政社分开。

        第二,坚持法人自治,规范运作。依法确立和尊重社会组织的法人主体地位,保障社会组织的合法财产权,促进社会组织依法自治,普遍实现社会组织的“自愿成立、自选领导,自律运行、自聘人员、自主业务”,和“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”;督促社会组织建立完善独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构;建立完善以章程为核心的换届选举、议事决策、人事管理、财务管理、机构管理等内部制度;建立完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监管的自治机制;确保其依照章程规定的治理结构独立运作,按照依法核准的业务范围开展活动,实现社会组织依法自治和规范运作。

        第三,坚持公平政策,开放竞争。社会活力是社会组织发展的最终目标,公平政策下的开放竞争是社会活力不可缺少。政府有义务营造公平的政策环境,消除民办非营利机构与公立事业单位之间的政策落差,消除官办社会组织的特殊身份影响,让所有社会组织同享“国民待遇”和公平竞争机会;同时,要降低准入门槛,简化登记程序。除外交外事、司法、宗教类按规定延续前置审批外,成立其他社会组织无须再经前置审批,而应落实直接由民政部门登记;要促进“一业一会”的普及,实现资格开放、行为自律、责任自担、事后监管;要放开审批权限,下延非公募基金和异地商会登记权限,并为不具备登记条件的草根组织和境外在华非营利组织获得合适身份创造条件;要建立系统完备的社会组织政策法规体系,完善运行有效的社会组织服务与管理,为促进社会组织健康有序发展营造良好外部环境。

         第四,坚持统筹谋划,尊重规律。社会组织健康发展需要政府作用和客观规律两股力量的适度结合。在政府这边,它需要从国家和社会治理的全局考虑,发挥领导者的主导作用,谋划设计社会组织的动态角色,采取必要创新举措和使用可能的政策杠杆,左右社会组织发展的方向和节奏,以使之功能作用符合执政管理者的主观预期;在客观规律这边,社会组织作为一种社会现象,它有自己的存在方式和变动轨迹,违背规律的外在作用往往造成社会变动和社会组织发展的扭曲和荒谬。我们的执政管理者应能辩证处理好主观能动和客观规律之间的关系,将统筹谋划与尊重规律有机结合,做到在尊重规律前提下筹谋规划,将制度改造和环境营造作为工作重点,力避直接插手和越俎代庖,力避随心所欲和揠苗助长,保证社会组织按照自身规律健康发展。

        第五,坚持因地制宜,创新借鉴。无论国家范围内还是地区范围内的社会组织发展,都要立足自己的实际,在客观条件限定内,学习借鉴经验,谋求改革发展。从国家层面看,中国正在经历前所未有的变化。中国的现代化坎坷之路,昭示出社会组织发展也必须立足国情。从地方层面看,改革开放和市场经济在不同地区也呈现不同的程度,需承认差异,因情而异,改革创新,鼓励实验,允许“试错”。通过不同层次的综合改革试点区,寻求和积累具有普遍价值的经验。与此同时,学习胸怀和借鉴眼光也至关重要。固步自封、狭隘偏见将是社会组织发展的天敌,改革创新的各级领导者,应当根据社会组织自身需要和现实可操作性,以海纳百川、从善如流的博大胸怀,广泛了解和借鉴世界各国在社会组织管理、服务、发展中的有益和有效做法,创造性推动中国社会组织发展。

        第六,坚持各方联动,协同推进。作为牵连到方方面面的复杂事业,社会组织发展具有全局性、复合性、联动性特点。从宏观统筹到微观设计,从制度改革到机制创新,从体制建设到职责调整,从组织领导到贯彻落实,都不可能依靠一个系统和少数部门所能完成。改革可能导致利益的此消彼长,会产生部门隔阂和阻力,需要化解;改革改变了职能责任格局,在责任多于利益的情况下,如何分担和有效管理,需要落实;改革涉及到人员、资金、税收、财政、社保、登记、监管,以及分门别类的各个领域和各类组织的创新等,都需要分工合作。在这个过程中,既需要党委和政府的携手,又需要中央和地方的协同;既需要纵向系统内的合作,又需要横向部门之间的联动,既需要各方凝聚共识,又需要有效的协调机制。只有在中央领导下,分地方、各系统、各部门、全社会消除偏见,积极参与,协同推进,才能够克服各种阻力,开创社会组织发展新局面。




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